日本廣島縣安佐北區山洪災害影響區  資料圖片

年來，受氣候變化的影響，局地強降雨頻發，全球各地發生山洪災害的頻次呈現持續增加的態勢。如何提升山洪災害預報預警能力、保障人民生命財產安全，成為水文氣象預報和災害防治的一道難題。日本是較早開展山洪災害防治的國家，已基本形成了相對完善的中小流域洪水預報預警體系，其經驗和做法具有一定的借鑒價值。

山洪災害日趨嚴重

日本國土面積東西狹窄，南北狹長，境內河流多發源于中部山地，獨流入海，具有“短、小、急”的特點。據統計，日本流域面積1000平方公里以上的河流僅有64條。若按照中國流域面積在200~3000平方公里之間為中小河流、200平方公里以下為山洪溝的定義，日本絕大部分河流屬于山區中小河流或山洪溝。

近年來，日本短時強降雨呈多發之勢，根據日本1300個雨量站觀測資料統計，近10年來年均1小時降雨超50毫米站點，比30年前增加了1.5倍，1小時降雨超100毫米站點增加了2倍，顯示中小河流洪水及山洪災害發生的概率急劇增加。

2014年8月19日夜至8月20日凌晨，日本廣島縣安佐北區、南區出現超歷史記錄的強降雨，廣島縣安佐北區及南區多地發生嚴重山洪災害，造成74人死亡，4769棟房屋損毀。2017年7月5日—6日，日本九州島北部福岡、大分縣多地出現強降雨，引發嚴重的山洪災害，造成37人死亡，4人失蹤，1200多戶家庭的房屋受損，40余萬人需轉移避險。2020年7月，九州地區強降雨引發洪災，重災區熊本縣死亡人數達62人，當地因洪水造成山體滑坡和泥石流，大量房屋受損。

政策法規不斷完善

日本依法防洪的歷史悠久，1896年制定《河川法》，1949年制定《防洪法》。1990年以來，山洪及中小河流洪水災害頻發，迫使日本大力研究山洪及中小河流洪水災害防御的薄弱環節，并進行彌補改正。

1997年修訂的《河川法》，要求向社會公開防洪情報，公布防洪災害風險圖。2001年、2005年，日本兩次修訂《防洪法》，擴大了洪水預報河流的范圍，要求都道府縣行政首長對國土交通省行政首長指定的河流之外的可能會因洪水遭受相當損失的河流也要實施洪水預報；要求對于主要的中小河流，必須向社會告知洪水避險水位和實時監測水位等信息?！斗篮榉ā沸抻喓?，日本洪水預報及洪水風險水位告知的河流數量呈增加之勢，極大地促進了日本中小河流及山洪預報的發展。

2020年，日本國土交通省針對洪水管理，制定了“舉全社會之力提升流域承載韌性和可持續性”政策，呼吁流域內包括中央政府、都道府縣、市町村、民營企業、居民和用水戶等所有利益相關方協同行動，推動運用5G、人工智能、大數據等新技術減輕災害風險。

預報技術快速發展

21世紀以來，日本發展了S、C、X波段雷達氣象測雨網，應用激光雷達測量技術準確獲取河流數據，研發了應用雷達格點降水資料的分布式洪水預報模型，并構建了國家洪水預報預警平臺。

為了提高局地短歷時強降雨的監測精度，2015年，日本完成了39臺X波段雷達的組網。相比于原有的C波段雷達，監測半徑由120公里縮短為60公里，最小監測網格由1公里提升至250米，監測間隔由5分鐘縮短至1分鐘，信息發送時間由5至10分鐘縮短至1至2分鐘，并且不必通過地面雨量計校正，即可達到與地面雨量計相同的觀測精度。通過X波段雷達的規?；瘧?，國土交通省可提供任意流域未來1至3小時短臨降雨預報數據，標志著日本的暴雨洪水監測達到了新的水平。

激光雷達測量技術的發展為準確獲取中小河流地理信息提供了新的技術手段。通過飛機激光雷達向地面發射激光脈沖，可獲取高精度河道水底形狀等數據，高程誤差一般不超過30厘米。2007年，日本國土交通省頒布了《航空激光雷達測量河道及流域三維電子地圖制作指南》。2010年，日本采用激光雷達測量的國土面積達42%，通過獲取激光雷達數據，對大部分中小河流提取了高精度的河道地形，為洪水預報提供了基礎條件。

日本的水利部門聯合氣象部門，雙方共享雨量、水位監測信息和預報信息，制作洪水預報成果，形成圖形化的洪水預報產品，發布在國家級洪水預報預警平臺。通過瀏覽防災情報網站，公眾可獲取任意一個處于洪水預報范圍內的河流預報狀態、任意一個洪水預報基準地點的當前水位和預報水位，提高了自主避險率。

預警機制逐步優化

日本洪水預報河流的預警水位分為4個級別：防汛隊伍待命水位、泛濫注意水位、避險判斷水位、泛濫危險水位。對于洪水預報河流（覆蓋了高精度洪水預報系統的河流），當水位達到防汛隊伍待命水位，且預報水位繼續上升時，開始啟動洪水預報程序，防汛搶險隊伍做好防汛準備；對于水位周知河流（未覆蓋高精度洪水預報系統，但發生洪水可能導致國民經濟受損的河流），僅作監測，不進行洪水預報。當實時監測水位超過泛濫注意水位時，即發布預警；當水位繼續上漲時，預警級別、市町村（日本的地方公共團體）的應對和居民的響應行動也隨之升級。

國土交通省、地方水行政管理部門和氣象部門所發出的洪水預警信息，通過電話、傳真、郵件等方式傳達給都道府縣知事，都道府縣知事再將預警信息傳達給市町村防汛負責人，市町村防汛負責人最終向居民發布避險的預警信息。

為了擴大預警覆蓋面，國土交通省和地方政府通過廣播、電視等媒體向社會發布汛情信息。緊急情況下，國土交通省則利用手機短信向民眾定向推送緊急速報，發布立即采取避險行動的預警信息。緊急速報自2017年開始，發布次數逐年增加。

預警的發布方式分為推送和關注兩種類型。推送型發布具有強制性和定向性的特點。兩種預警發布方式的結合，擴大了預警信息的覆蓋范圍，提高了信息傳播速度。日本十分注重預警信息的可讀性，洪水預報信息除標注兩岸居民住所與河流堤防高度的位置關系外，還標識了各級預警水位高程，方便普通民眾快速了解、接受、理解預警信息并做出正確的行動。

部分地區政府制定了本地區的自助防災地圖，發放給地區內所有家庭，讓群眾提前了解避險場所和轉移路線，并確認好家人和鄰居的聯系方式，以便發生洪水時使用。針對老年人等需重點關注的群體，為確保其在發生洪水時能夠順利且迅速地撤離，日本內閣府制定了在特殊時期如何規勸其撤離的指南。市町村根據本地需重點關注群體的實際情況，確定需要重點關注的設施名稱、地址，如何迅速、有效地發出洪水預警，以及如何迅速組織人員對其進行精準幫助，并列入地區的防汛方案。

同時，日本高度重視公眾參與防洪治理的重要作用，政府通過國民教育體系和日常防災演練，增強公眾的防災意識，培養防災習慣。各都道府縣教育委員會編制教材，指導中小學開展防災教育。地方公共團體通過媒體宣傳和編印宣傳冊，加深公眾對于洪水風險認知、防災避難行為的了解。

十幾年來，日本細化暴雨洪水監測網格，建立了“短臨降雨預報-斷面水文預報-影響區預警”的標準化業務流程，形成了一套成熟的中小河流洪水預報預警體系。同時，建立可視化公眾發布服務平臺，實現了山洪災害預警的全覆蓋。