自1820年至今，全球共簽訂了600余個以跨界水合作為主題的條約，涉及邊界、航行、捕魚、水量調控、合作管理、水質和生態系統等七個領域。與其他領域相比，生態系統領域的跨界水合作出現得最晚，條約數量也最少。直至1978年，雙多邊條約中才開始出現與“生態系統”相關的條款。近些年來，隨著氣候變化日益加劇，全球生態系統遭受前所未有的嚴重影響，“生態系統”相關議題也成為跨界水合作的關鍵議題。最早在跨界水合作中引入生態系統管理理念的是美國加拿大五大湖流域，形成了相對完善的治理體系。

五大湖流域位于北美中東部美國與加拿大邊界，是由五個相互連接的深水湖及其匯入河流共同構成的匯流區。五個湖泊自西向東分別是蘇必利爾湖、密歇根湖、休倫湖、伊利湖和安大略湖。流域南北寬約1100公里、東西長約1400公里，湖泊水面面積約24萬平方公里，流域總面積約52萬平方公里，流域擁有超過1.7萬公里的湖岸線和2000平方公里的濱湖濕地。1909年，美國與加拿大簽訂了邊界協定，確定了兩國間五大湖邊界的具體走向：密歇根湖完全在美國境內，其余4個湖泊均為美國與加拿大之間的界湖，兩國以湖為界的邊界線長約1200公里。

位于五大湖區美加交界處的尼亞加拉大瀑布

生態系統重創  開展跨界合作

五大湖流域的淡水儲量約占世界淡水資源的21%、北美地表淡水的84%、美國淡水量的90%，是世界上最大的地表淡水生態系統之一，生態系統中動植物種類繁多、結構復雜。各湖泊及其支流的魚類群落是北美魚類種群的主要代表，包括白魚、湖鯡、湖鱒、鮭魚，以及大量分布于較淺、較溫暖水域中的白鱸、大眼藍鱸、鱸魚和鯰魚等170多種魚類。

豐富的水資源是當地經濟發展的基礎性資源，保障了五大湖流域內居民的日常生活。但作為全球最早實現工業化的地區，周邊的化工業、冶金業曾呈現井噴式的增長，幾十年的工業廢料堆積、廢水排放和城市污水排放，加上農業面源污染，使五大湖一度被稱為“生銹地帶”和“棕色田野”。

雖然五大湖流域面積大，但湖泊每年的水體交換量不到1%。這意味著水體一旦受到污染，特別是持久性化學物質進入湖泊后長期滯留，將會在食物鏈中積聚。因此，美國和加拿大兩國政府不得不就解決五大湖流域的水質問題開展合作。此外，漁業的過度捕撈和外來水生生物的入侵，也對流域淡水生態系統造成重創，驅使兩國政府進一步開展湖泊生態修復和保護等工作。

完善條約體系  細化管理目標

針對五大湖流域出現的水生態問題，美國、加拿大兩國達成了5個以“生態系統管理”為目標的合作條約。隨著合作不斷加深，兩國對五大湖“生態系統管理”內涵和需求不斷變化，流域管理目標也從水質控制逐步轉向生態修復，并提出用生態系統方法解決水環境問題。

美加五大湖示意圖  

1978年，美國、加拿大兩國簽訂《五大湖水質協定》，首次將生態系統納入聯合管理目標。當時提出的“生態系統”是一個新概念，核心的治理目標仍然是水質的化學指標。隨后，兩國圍繞五大湖流域出現的沉積物污染、富營養化、藻類生物量激增以及外來物種入侵等問題，不斷調整合作管理的重點，逐步細化“生態系統”的內涵。

1983年，兩國簽訂了補充協定，增加了控制水體營養狀態和藻類生物量的條款，生態系統管理目標包含治理湖泊水體富營養化。1987年，兩國進一步擴充了生態系統管理的目標和方法。污染控制目標從地表污染擴展到大氣污染，從水體污染擴展到沉積物污染和地下水污染。管理目標從污染控制擴展到對重要濕地的識別和恢復，增加了以關鍵生物為指示物種的綜合管理方法。

1997年，法案進一步擴充了生態管理計劃的內容，在全湖和分區管理計劃基礎上，增加了補救和應急計劃。2012年，《協定》真正意義上包括了水體的物理目標、化學目標、生物及其生境目標，涉及各類污染源的排放控制、外來生物的控制、當地物種生境的管理與恢復、不同水體及水域營養狀態的差別管理等。

聯合機構建設  協助解決問題

從跨界水合作開始，美國與加拿大就提出了以問題為導向，通過聯合機構建設，推進跨界水合作的實施路徑。為落實1909年簽訂的《邊界水域條約》，美國與加拿大成立了國際聯合委員會。委員會承擔兩大職責，一是批準影響跨界水水位和流量的工程項目，二是調查跨界問題并提出解決方案。

國際聯合委員會有權發布項目批準令，可以應兩國任何一方政府要求開展跨境問題研究，提出對策建議。委員會涉及的跨界河流問題包括跨界水資源利用管理、水質改善調查與監督、空氣質量管理等。委員會在作出決策和建議時，將系統考慮兩國流域內的各類用水需求，包括飲用水、商業航行、水力發電、農業生產、生態系統健康、工業用水、漁業等。該委員會自成立以來已協助解決100多個分歧問題。

隨著五大湖流域生態系統問題日趨凸顯，國際聯合委員會于1972年設立了五大湖區域辦公室，協助委員會履行職責。五大湖區域辦公室主要評估兩國政府清理污染嚴重區域的工作成效，協助兩國共同保護、恢復流域生態系統，引導公眾了解湖泊所面臨的挑戰，讓利益攸關方參與治理。五大湖區域辦公室通過識別核心問題并共享科學數據，向兩國提供決策咨詢，促成行動方案的形成。

此外，國際聯合委員會共建立了39個專業工作組和管理委員會，其中已完成工作的有21個，仍在開展工作的有18個?，F有的工作組和管理委員會，如五大湖-圣勞倫斯河適應性管理委員會、安大略湖-圣勞倫斯河國際委員會等，針對不同小流域、區域系統特征，制定了適宜水位、流量條件的行動方案。這些機構覆蓋了五大湖流域生態問題的監測、評估、修復和管理等方面，權責分明，有效配合，為流域內生態恢復項目的多元融資提供了支撐。

政策信息共享  社會廣泛參與

1998年，美國和加拿大兩國政府致信國際聯合委員會，要求實施“國際流域倡議”并提供特別經費支持。兩國政府希望在生態系統層面上解決水問題，而不僅僅局限于某個單一問題。

2005年，國際聯合委員會發布的《國際流域倡議第2次報告》中提出，增加公眾宣傳與協調、進一步開展科學研究，以更好地了解流域生態系統。隨后，委員會通過合并管理委員會，將五大湖流域當地人員納入委員會，擴大和建立了紅河流域委員會和圣克伊河流域委員會，帶動社會力量廣泛參與。

2019年，國際聯合委員會批準了“國際流域倡議2019—2023年跨界問題的工作重點”，明確提出了社會參與機制的建設?？傮w上，雙邊機構承擔與公眾、利益攸關方保持交流與聯系的職責，提高公眾對流域生態風險的認識，促進利益攸關方與管理委員會共同參與和監督流域管理計劃的實施。

雙邊機構在履職過程中將政策、數據和公共服務信息公開，促進公眾了解政府的決策過程和政策執行情況。同時，充分利用互聯網和數字技術，以在線調查和網絡討論方式促進公眾對決策的直接參與。此外，國際聯合委員會還將水情教育計劃系統地納入明尼蘇達大學的課程，通過學校的系統教育，提高當地群眾的生態保護意識。

（作者分別為云南大學助理研究員、水利部國際經濟技術合作交流中心工程師）